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2020年12月5日已讀 6 分鐘

直聘真有這麼好？ 以韓國、德國、奧地利為鏡

上一篇文章我們介紹了近日印尼的仲介費政策與其爭議，在最後一段討論中提及所謂的「直聘制度」—透過政府與政府對口引進移工，免去高額仲介費與仲介費可能引伸的問題與爭議。今天我們將透過他國的直聘制度來了解此制度的優劣，以及台灣是否適合廢除仲介後完全的直聘政策。

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韓國：取代原「練習生」制度 MOU、國對國一條龍引進產業移工


韓國引進外籍移工的契機與時間點與台灣相仿，於1980年代開始出現本土的勞動力短缺，遂於1991年推動《外籍勞工實習訓練生計畫 》（Foreign Workers Trainee Programs），開放外籍移工，不過由於實習生制度為短期職缺，並不受韓國國內的勞工法規規範且限額極低，看似終於開放的外籍勞動力市場讓全國大中小的企業對於外來勞力的需求大增，但練習生卻十分有限，迫使本土中小企業尋求逃跑移工作為勞動力，產生許多無證移工（undocumented migrant workers）造成勞雇雙方一定的權益侵害及社會問題（Yoo 2005；蕭晴惠、林國榮、蔡美華、成之約 2017）。


有鑑於此，韓國政府於2004年擴大移工政策，推動所謂的「雇用許可制（Employment Permit System，EPS）」，分為一般雇用及特殊雇用，透過簽訂MOU與他國建立引進移工規範，或另引進外籍的韓裔勞工；移工欲至韓國工作需通過韓語檢定EPS-TOPIK，並可選擇參與技能檢測以增加自身工作能力可靠性，進入韓國境內後也有政府出資的專業團隊負責移工技能培訓與服務（蕭晴惠、林國榮、蔡美華、成之約 2017）。基本的規則建立之外，韓國政府以每年召開「外國勞動力政策委員會」，透過跨部會的討論全盤檢討每年的移工政策與規模並陸續修正（晴惠、林國榮、蔡美華、成之約 2017）。儘管如此，仍有部分不良雇主壓榨移工的新聞傳出，值得此委員會重視。


韓國的政策確保移工的語言能力與工作技能、讓移工費用的收費額度跟名目都非常透明，且由政府統一執行也免除私人仲介制度可能有的弊端，唯韓國法規規定照顧服務員僅能由本國人擔任，故直聘制度對於家庭看護狀況的改善與否難以衡量，韓國本地勞工對照護工作的低意願也是韓國現行長照系統面對的一大問題（王品 2014）。


德國：補充性「客工制度」成歷史 「灰色市場」與移民並存


同樣基於避免移工成為變相移民的「補充性原則」，德國二戰後重建有成、經濟重新快速發展，產生了巨大的勞動力空缺；資本家要求政府引進外籍勞工補足破口，卻面對德國本土工會的強烈反對，工會與資方在聯邦政府的多次協商下決議由政府來負責引進外籍勞工的直聘制度，以與本勞同工同酬、雇主負擔移工食宿的制度避免外勞過度衝擊本土勞工市場（張朝琴 2013）。後來隨歐盟建立，歐洲人力的流動度急遽提升，國際條約的制定也更加鞏固移工權益，造成德國境內外國人口倍增、本外勞矛盾與種族衝突加劇，在1973石油危機的契機下實施門戶緊閉，客工制度走入歷史（張朝琴 2013）。


歐洲的長照福利政策跟殘障者津貼以社會保險為主，以補助現金給予有需要的人支撐自己生活的多元選項，雇主得到的額外資本（Capital）與他們的處境形成外籍看護的需求，加上歐盟境內申根公約與高度發展帶來的人口流動給予供給，造就了蓬勃發展的移工人力市場（王品 2014）。不過歐洲大部分國家，包括德國，都沒有合法化外籍看護的申請，所以德國外籍看護的市場被稱為「灰色市場」，但因外籍看護的市場價格相對德國本國的看護工或是看護機構便宜太多，「灰色市場」的行情，筆者認為可以說是蒸蒸日上（王品 2014）。


此外，在產業勞動力的補充下，在2000年代建立了移民政策，讓「德國居留 15 年或年為 16-23 歲並在德國待上 8 年以上者」規劃成為德國人（林國榮、詹火生、馬財專、藍科正、林昭禎 2014）。這項政策確保移民能夠幫助社會，15年以上的居留確使移民足夠適應德國社會、16-23歲的移民能夠成為勞動市場的即戰力。用鬆綁的移民政策補足原本客工政策的空缺，有其微妙之處。



奧地利：外籍看護合法化 三種制度報你知


奧地利或許是台灣外籍看護制度較好的借鏡之一，在外籍看護合法化之前，奧地利亦存在前述的「灰色市場」，透過每14天輪班較看護機構便宜近一半的勞力，在中產階級雇主的照護市場上佔有一席之地，不過外籍看護的薪水亦超出一些雇主的經濟負擔能力（黃全慶 2017）。在2006年的一些司法案件與政治新聞爆出後，外籍看護的議題可見度大增，2007年通過「家庭照護法」，讓外籍看護在2008年6月前取得「自營作業證(Gewerbeschein)」就地合法，確認看護的照護能力外，納入規範的移工也能得到政府的保障（黃全慶 2017）。


此後，看護工分為「照顧服務員」與「自營作業證者」兩種，雇主聘雇外籍看護工也延伸出三項制度：雇主直接聘僱長期的照服員（需負擔部分社會保險、外籍照服員薪資比照本土基本薪資）、透過非營利組織「購買」照顧服務（社會保險由非營利組織負擔，但購買服務價格亦較高）及 尋找持自營作業證者聘雇（移工自行負擔保險）；三者之中，由於薪資最為經濟，以最後者使用度為最廣（黃全慶；黃全慶 2017）。

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綜上所述，可見透過政府指派單位或雇主直接進行聘雇的好處除了免去仲介費用以外，還更能夠確保移工素質齊全、並避免不良仲介巧立名目壓榨移工的可能。專注檢視看護移工的話，我們可以看到歐洲政府透過現金津貼的社會保險「充權」於受照護者或雇主（黃全慶），並提供（或，以德國來說，默許）外籍看護的供給。於奧地利的例子，聘雇移工作為看護亦有額外的津貼（黃全慶 2017）；然而台灣市場仍採用仲介制度為主，長照系統也並未納入移工聘雇的體系、甚至排除有能力聘雇移工的家庭（黃全慶 2017），種種也私化了外勞的社會權，且勞雇關係（相對於政府聘雇的「公」）也被私化難以保障權益（王品 2014），實為外籍看護勞雇雙方都無法得利之設計。


當然，各個制度都有各個制度的優缺點，筆者希望帶入的討論係大眾與政府如何在「補充性原則」、「社會保險/福利」、「移工規範與執行」還有「看護/長照人力短缺」的政治現況下，適當採納各國制度的優點並檢討以取得平衡。由於篇幅十分有限，要能完整介紹三個國家的政策沿革以及優缺可謂不可能的任務，筆者強烈建議對於此議題有興趣的讀者瀏覽以下附上的參考資料來源，以補足此文章可能缺失之處。


（本篇篇幅也較長，感謝大家耐心閱讀。）


 

資料來源


Yoo, Kil-Sang. Foreign Workers in the Republic of Korea . 2005, citeseerx.ist.psu.edu/viewdoc/download?doi=10.1.1.547.5489 (2020-12-04).

蕭晴惠、林國榮、蔡美華、成之約：〈韓國外籍勞工直聘制度 及權益保障〉，《台灣勞工季刊》，No. 51，（2017），頁37-46，檢自 https://nccur.lib.nccu.edu.tw/bitstream/140.119/117801/1/37-46.pdf （2020-12-04）。


楊虔豪（2014-10-20）國際特赦組織指責韓國嚴重壓榨外勞 BBC News 檢自 https://www.bbc.com/zhongwen/trad/world/2014/10/141020_south_korea_farmers （2020-12-04）。



張朝琴（2013-6）從移工的就業權益談家戶工作者之困境：以我國與德國為例 社區發展季刊 142 期 檢自 https://www.sfaa.gov.tw/SFAA/Pages/ashx/File.ashx?FilePath=~/File/Attach/2860/File_3405.pdf （2020-12-04）。


王品（2014-10-09）德國長期照顧保險效應分析： 1995– 2013 《人文及社會科學集刊》第二十七卷第一期（104/3）, pp. 135– 203 檢自https://www.rchss.sinica.edu.tw/app/ebook/journal/27-01-2015/4.pdf （2020-12-04）。


林國榮、詹火生、馬財專、藍科正、林昭禎（2014-4）未來十年我國外勞政策 變革方向之研究 國家發展委員會編印 檢自https://ws.ndc.gov.tw/Download.ashx?u=LzAwMS9hZG1pbmlzdHJhdG9yLzEwL3JlbGZpbGUvNTY0NC8yNzQzLzAwNTk3MDEucGRm&n=5aSW5Yue5pyf5pyr5aCx5ZGKLnBkZg%3D%3D&icon=..pdf （2020-12-04）。

黃全慶（2017） 奧地利外籍看護政策之研究 國立空中大學社會科學系 ˙ 1

社會科學學報，民國 106，25 期，075~092 檢自 http://ir.nou.edu.tw/bitstream/987654321/2545/2/S25_075-092.pdf （2020-12-04）。


黃全慶（無日期）以照顧津貼為導向的長期照顧制度對家庭照顧者的影

響：以奧地利長期照顧制度為例 檢自 http://ir.lib.cyut.edu.tw:8080/bitstream/310901800/9511/1/08%E9%BB%83%E5%85%A8%E6%85%B6.pdf （2020-12-04）。


 


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